تقسیمات کشوری و معضلات اداره بهینه کشور سودای مدیریت چابک:

منتشر شده در تاریخ: یکشنبه 22 تیر 1393

 

    سیدحمید متقی: در چند روز اخیر بحث قدیمی تقسیمات کشوری و لزوم اصلاح و ترمیم آنها مجدداً مورد توجه رسانه‌های داخلی قرار گرفته است. بهانه این توجه نیز اظهارات تازه معاون توسعه مدیریت و منابع انسانی وزارت کشور درباره تمهیدات جدید این وزارتخانه برای اداره بهینه کشور بود. جواد ناصریان در گفت‌وگویی با ایرنا از تقسیم‌بندی استان‌های کشور به پنج منطقه خبر داده و گفته بود استان‌هایی که دارای اشتراکات و همجواری هستند به‌منظور هم‌افزایی و تبادل تجربه در یک منطقه قرار گرفته‌اند و جلسات مشترکی را برگزار می‌کنند. افشای همین خبر کافی بود که نمایندگان شهرهای مختلف کشور نسبت به این خبر حساس شوند و انتقادات خود را از وزارت کشور شدت ببخشند. شاید همین امر هم سبب شد تا هنگامی‌ که عبدالرضا رحمانی‌فضلی وزیر کشور در ابتدای تیرماه و در انتهای زمان پاسخگویی به سوال نمایندگان اصولگرا درباره ساپورت‌پوشی گروهی از بانوان ایرانی و در اظهارنظری غیرمرتبط با بحث آن روز نمایندگان و قاعدتاً برای کاهش فشار آنان اظهارات معاون خود را تکذیب کند و بحث تقسیم‌بندی جدید کشور را شایعه بنامد. با این حال و حتی پس از تکذیب جناب وزیر، بحث تقسیمات کشوری و لزوم بهینه‌سازی ساختار آن در رسانه‌ها، محافل کارشناسی و سیاسی کشور ادامه پیدا کرد و اظهارنظرهای متفاوتی درباره آن مطرح شد.

تقسیمات کشوری در ایران
برای بررسی بهتر و دقیق‌تر مبحث تقسیمات کشوری و آسیب‌شناسی آن منطقی به نظر می‌رسد که در وهله نخست سیر تطور این شیوه اداره کشور از گذشته تا امروز مورد مداقه قرار گیرد. برخی از متون تاریخی نخستین تقسیم‌بندی‌های اداری مناطق ایران را به دوره حکمرانی مادها نسبت داده‌اند. با این حال اکثر قریب به اتفاق تاریخ‌نویسان ایران باستان تاکید می‌کنند که نخستین طرح تقسیمات کشوری ایران در دوران زمامداری داریوش اول -یکی از شاهان قدرتمند هخامنشی- به اجرا در‌آمد. این حاکم هخامنشی به سبب وسعت بزرگ امپراتوری ایران و عدم امکان حکمرانی متمرکز، کشور را بر پایه مرزهای طبیعی، قومیتی و... به ایالت‌هایی تقسیم کرد که هرچند خراج‌گزار دولت مرکزی بودند، اما در امور محلی مستقل عمل می‌کردند. این ایالت‌ها «ساتراپ» نام داشتند. طبق متون برجای‌مانده از هرودوت ایران دست‌کم به 20 ساتراپ تقسیم شده بود. روسای ساتراپ‌ها هم‌ارز فرماندار کل در سیستم‌های فدرال امروزین بودند، امور اداری، امنیتی، قضایی، اقتصادی و گردآوری خراج بر عهده آنان بود. می‌توان گفت آنان در بعضی موارد از فرمانداران سیستم‌های فدرال نیز دست بازتری داشتند. به طور نمونه اجازه ضرب سکه‌های نقره و مس را نیز از دولت مرکزی دریافت کرده‌ بودند. دولت مرکزی تنها در بخش ضرب سکه طلا برای خود انحصار در نظر گرفته بود. در ادوار پیش از قدرت‌یابی ساسانیان تغییر چندانی در شیوه تقسیمات کشوری به وجود نیامد. حکام ساسانی نگاهی متفاوت به حکمرانی داشتند و مشتاق بودند که تا جای ممکن اداره کشور متمرکز شود. طبق اسناد موجود در زمان زمامداری خسرو اول، ایران به چهار ایالت بزرگ تقسیم شد که در راس هر کدام از این ایالت‌ها که «کسنگ» نامیده می‌شد، یک نظامی -مرزبان- که گاه شاه نیز نامیده می‌شد قرار داشت. نام این ایالت‌ها عبارت بودند از خراسان، خاوران، اپاختر و نیمروج. روسای این ایالت‌ها توسط شاه‌شاهان انتخاب شده و در بخش‌های اقتصادی نیمه‌مستقل بودند. کسنگ‌ها خود به بخش‌های کوچک‌تری تقسیم می‌شدند و که نظامیان دون‌پایه‌تر مسوولیت اداره آن را بر عهده داشتند. پس از شکست ساسانیان از لشکر اسلام سیستم تقسیم‌بندی سرزمین‌ها در ایران کاملاً تغییر یافت. خلیفه به عنوان حاکم جهان اسلام برای هر منطقه حاکمی تعیین می‌کرد و امور اجرایی را به او می‌سپرد. بعضی از خلفا نیز در کنار حاکم، فقیهی معتمد را برای مسند قضا در مناطق مختلف انتخاب می‌کردند. این امر نوعی استقلال را به قضات اعطا می‌کرد. اکثر حکام به ویژه در دوره خلفای راشدین از میان فقها و صحابه برگزیده می‌شدند. در آن دوره مجموعه شهرهایی که یک والی بر آنها حکومت می‌کرد ولایت نام داشت. چند ولایت مجاور تحت سیطره یک امیر قرار داشت. امرا نیز اکثراً از نزدیکان و خویشان خلفای بغداد و دمشق برگزیده می‌شدند. این شیوه حکمرانی تا چندین قرن ادامه داشت. در قرن نهم هجری و با بازگشت ایران به عنوان کشوری مستقل در جغرافیای سیاست جهان، تقسیمات کشوری ایران با دگرگونی کلی مواجه شد. در ابتدای قدرت‌گیری صفویان، شاه‌اسماعیل صفوی ایران را به چهار ولایت تقسیم کرد. این ولایت‌ها در کنار 13 بیگلربیگی از جمله مشهد مقدس معلی، دارالسلطنه قزوین، قندهار، هرات، آذربایجان، کهگیلویه، کرمان و... سیستم حکمرانی موسس سلسله صفوی را تشکیل می‌داد. بعدها و در دوره شاه‌عباس کرمان، عراق عجم و... نیز به ایالت بدل شدند. روسای ایالت‌ها به صورت سنتی از قزلباش‌ها یا نزدیکان شاه صفوی انتخاب می‌شدند و بیگلربیگی‌ها نیز به صورت سنتی از بزرگان ایلات و عشایر با حکم شاه برگزیده می‌شدند.
در دوره زمامداری افشاریان، زندیه و سال‌های ابتدایی قاجاریه عملاً ساختارهای اداری صفویه دست‌نخورده باقی ماند و تنها برخی از مرزهای ایالات و ولایات کشور تغییر یافت. در سال ۱۲۴۱ هجری قمری و در دوره سلطنت ناصرالدین‌شاه در تغییری قابل ملاحظه ایران به هشت ایالت بزرگ -آذربایجان، گیلان، مازندران، استرآباد، خراسان، کرمان، فارس و خوزستان- تقسیم شد. انتخاب روسای ایالات به ویژه در دوره قاجار موروثی بود و در برخی از موارد، زمامداری هر بخش از مناطق ایران در دربار خریدوفروش می‌شد. در آن دوره ایران را ممالک محروسه می‌نامیدند، ممالکی که زیر نگین حکمرانی شاه قاجار داشت.
در سال‌های پایانی زمامداری شاهان قاجار و پس از خیزش مردم در نهضت مشروطیت، تلاش برای مدرن‌سازی کشور آغاز شد. در نخستین قانون تقسیمات کشوری ایران به چهار ایالت کرمان و بلوچستان، آذربایجان، فارس و خراسان تقسیم شد و انتصاب روسای ولایات به تصویب هیات وزیران منوط شد. پس از استقرار سلسله پهلوی، رضاشاه با توجه به اعتقاد ویژه به حاکمیت متمرکز تلاش کرد تا جای ممکن اختیارات حکام مناطق را محدود به اختیارات دولت مرکزی کند. همین امر هم سبب شد که پس از مدتی مدیران و زمامداران محلی بیشتر نقش نامه‌رسان دولت مرکزی را بازی کرده و مسوولیت هیچ اقدامی را به گردن نگیرند. در استمرار این شیوه حکمرانی در آبان‌ماه 1316 تقسیمات جدید کشور با فرمان رضاشاه به وزارت کشور ابلاغ شد. مطابق این قانون واژه‌هایی چون ایالت، ولایت و... منسوخ و تقسیمات جدید کشوری اعمال شد. استان، شهرستان، بخش، دهستان، قصبه و ده به عنوان تقسیمات جدید معرفی شدند. در این دوره کشور به شش استان شمال، شمال غرب، شمال شرق، غرب، جنوب و مکران تقسیم شد. سه ماه بعد از این تقسیمات چهار استان به استان‌های کشور اضافه شد و نام آنها از یک تا 10 نام‌گذاری شد. این تقسیم‌بندی تا 24 سال بدون تغییر باقی ماند. در سال 1340 و در دوران سلطنت محمدرضا پهلوی با تصویب مجلس، ایران به 13 استان و هشت فرمانداری کل تقسیم شد. این استان‌ها عبارت بودند از تهران، گیلان، مازندران، آذربایجان شرقی، آذربایجان غربی، کرمانشاهان، خوزستان، فارس، کرمان، خراسان، اصفهان، بلوچستان و سیستان و کردستان.
بنادر و جزایر دریای عمان، بنادر و جزایر خلیج فارس، چهارمحال و بختیاری، بویراحمد سردسیر کهگیلویه، سمنان، همدان، لرستان، ایلام و لرستان و پشتکوه نیز فرمانداری‌های کل را تشکیل می‌دادند. 11 سال بعد فرمانداری‌های کل به استانداری تغییر یافتند و در آستانه انقلاب اسلامی، کشور به 23 استان تقسیم شده بود. پس از انقلاب تغییر چندانی در حوزه اختیارات استانداران و مدیران اجرایی محلی ایجاد نشد و تنها بنا به اقتضائات اقتصادی، سیاسی و گاه امنیتی بر تعداد استان‌های کشور افزوده شد.

تقسیمات کشوری و مدل حکومتداری
در سال‌های اخیر بسیاری از دولتمردان و کارشناسان کشور نسبت به نحوه مدیریت بخش‌های خارج از پایتخت انتقادهای جدی داشته‌اند. آنان بر این باورند که تصمیمات و برنامه‌هایی که در مناطق مختلف به مرحله اجرا گذاشته می‌شود، در بسیاری از موارد بهینه نیست و از مطالعات مناسب کارشناسی برخوردار نیست. از همه مهم‌تر ما کمتر شاهد اتخاذ تصمیمات جسورانه و خلاقانه توسط مدیران محلی هستیم. در کنار این اشکالات نمی‌توان از این مساله نیز به سادگی گذر کرد، که مدیران ارشد کشور نیز در این شیوه مدیریتی امکان تمرکز بر مسائل کلان ملی را از دست داده و مجبورند همزمان هم برای مشکلات مزارع قائن و هم برای صادرات و واردات هند چاره‌ای بیندیشند.
یکی دیگر از مشکلات مهم مدیریتی در شیوه فعلی حکمرانی در استان‌ها بلاتکلیفی مدیران در زمینه پیروی از یک برنامه مدون است. از سویی استاندار به عنوان نماینده ارشد دولت در استان حضور دارد، از سوی دیگر بازوهای اجرایی استان نه با حکم و نظر او که با نظر وزارتخانه‌هایی انتخاب می‌شوند که اگرچه در یک دولت‌اند، اما به سبب نبود سیستم حزبی، ممکن است از اندیشه‌ها و مشرب‌های دیگر سیاسی ارتزاق کنند. این بلاتکلیفی هم برای استاندار وجود دارد و هم برای مدیران ارشد استانی که از سویی باید به مدیر ارشد کشوری خود پاسخگو باشد، هم باید تعاملات خود را با استاندار هماهنگ کند. در دوره اصلاحات برای حل این معضلات مطالعات گسترده‌ای صورت گرفت. بنا بر برخی شنیده‌ها بعضی از چهره‌های شاخص وزارت کشور به ویژه در دوره اول ریاست‌جمهوری علاقه‌مند بودند تجربه موفق اجرای قانون شورای شهر را به صورتی دیگر در مدیریت‌های استانی اجرا کنند. به این‌گونه که اعضای شوراهای هر شهر ضمن تعریف ساختارهای جدید، شوراهای استانی را تشکیل داده و این شوراها نامزدهای خود برای تصدی مدیریت‌های اجرایی را به وزارتخانه‌ها معرفی کرده و وزرا و هیات دولت از میان نامزدهای معرفی‌شده، استاندار و سایر مدیران اجرایی را انتخاب کنند. این امر از سویی سبب می‌شد که دولت فارغ از مسائل خرد منطقه‌ای با نگاهی ملی به حل مسائل کلان کشور بپردازد و از سوی دیگر مدیران محلی با شناخت بیشتر و جسارت دوچندان برای رفع مشکلات منطقه فعال شوند. از همه مهم‌تر اینکه مردم مناطق مختلف درست مانند انتخاب شهردار، رای خود را در انتخاب سایر مدیران محلی نیز موثر دانسته و به صورتی خود را در اداره استان شریک خواهند دانست.
فارغ از این ایده که امکان اجرا نیافت، در دولت اصلاحات لایحه‌ای جامع برای تقسیمات کشوری تهیه و تدوین شد. مطابق آن طرح کشور به 9 منطقه تقسیم شده و قرار بود بنا بر حوضه آبریز، نوع ارتباطات و سایر شاخصه‌ها هماهنگی‌هایی با ستاد آمایش سرزمین و سازمان مدیریت انجام و برای تایید روانه مجلس شود، که به عمر آن دولت کفاف نداد. در دولت‌ نهم و دهم کمتر به این مساله توجه شد. شاید تنها مطلبی که در آن دوره در رسانه‌ها پژواک یافت، شعار فدرالیسم اقتصادی محسن رضایی در انتخابات ریاست‌جمهوری بود. شعاری که از سوی رسانه‌ها و مردم پیگیری نشد.

دولت یازدهم و معضل تقسیمات کشوری
اگرچه یکی از شعارهای دولت یازدهم بهینه‌سازی مدیریت در کشور بود، اما چه در زمان انتخابات و چه پس از آن کمتر اظهارنظری درباره اصلاح تقسیمات کشوری مطرح شد. نخستین زمزمه‌ها درباره اصلاح تقسیمات کشوری توسط دولت یازدهم در آذرماه سال گذشته به گوش رسید آنجا که عبدالرضا رحمانی‌فضلی وزیر کشور اعلام کرد طرح منطقه‌ای کردن استان‌های کشور و تقسیمات جدید کشوری از سوی وزارت کشور در دست بررسی و مطالعه است. اجرای این طرح نیازمند اصلاح قانون است و مسیر طولانی خواهد داشت، اما وزارت کشور به شکل قراردادی برای هر چهار یا پنج استان کشور به صورت یک منطقه برنامه‌ریزی کرده است. این خبر در ابتدای تیرماه با توضیحات معاون توسعه مدیریت و منابع انسانی وزارت کشور وارد مرحله تازه‌ای شد. جواد ناصریان از تقسیم‌بندی استان‌های کشور به پنج منطقه خبر داد. طبق اظهارات این مقام مسوول منطقه1 شامل استان‌های تهران، قزوین، مازندران، سمنان، گلستان، البرز و قم خواهد بود. در منطقه2 استان‌های اصفهان، فارس، بوشهر، چهارمحال و بختیاری، هرمزگان و کهگیلویه و بویراحمد حضور دارند. آذربایجان شرقی، آذربایجان غربی، اردبیل، زنجان، گیلان و کردستان در منطقه 3 تقسیم‌بندی شده‌اند. منطقه4 نیز از استان‌های کرمانشاه، ایلام، لرستان، همدان، مرکزی و خوزستان تشکیل خواهد شد. خراسان رضوی، خراسان جنوبی، خراسان شمالی، کرمان، یزد و سیستان و بلوچستان نیز در منطقه 5 تقسیم‌بندی می‌شوند. مرکز این ایالت‌ها نیز استان‌های تهران، اصفهان، آذربایجان شرقی، کرمانشاه و خراسان رضوی خواهند بود.
اگر این تقسیم‌بندی را مورد مداقه قرار دهیم، این ارزیابی بیشتر مورد توجه قرار خواهد گرفت که عزیزان دولت بدون توجه به مباحث کارشناسی به ویژه در بخش اقتصاد، فرهنگ و سیاست این طرح را خبری کرده‌اند. شاید تنها وجه قابل تامل در این تقسیم‌بندی اتصال هر پنج منطقه کشور به سواحل خزر، خلیج فارس و دریای عمان بوده است. به نظر می‌رسد برای تقسیم‌بندی‌های جدید باید مطالعات دقیق و گسترده‌ای درباره ظرفیت‌های مختلف مناطق کشور و پیامدهای احتمالی آن بر آینده ایران داشت. بدون شک اقدامات احساسی و فاقد توجیهات کارشناسی ممکن است آثار غیرقابل جبرانی بر آینده ایران وارد کند.

منابع:
1- سایت بنیاد دایره‌المعارف اسلامی
2- شرح زندگانی من، عبدالله مستوفی، نشر هرمس